8 декабря 1991 года тремя учредителями СССР — Республикой Беларусь, РСФСР и Украиной в резиденции Вискули в Беловежской Пуще было заключено Беловежского соглашения о роспуске СССР и создании Содружества Независимых Государств. Этим в бывшем СССР начался этап существования в условиях капитализма.
Для Севера и Арктики главным наследием предыдущего этапа стал орган управления, планирования и согласования - Государственный комитет РСФСР по социально-экономическому развитию Севера (Госкомсевер РСФСР), который был образован в августе 1990 года. В июле 1992 года он стал – Госкомсевером России, а в декабре 1992 года получил новое наименование – сокращенно: Комитет Севера России. В июне 1993 года комитет снова стал госкомитетом, а в январе 1994 года был ликвидирован с передачей функций Министерству Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике.
В ноябре 1995 года Госкомсевер был воссоздан, но в сентябре 1998 года - ликвидирован с передачей полномочий Министерству региональной политики Российской Федерации, в мае 1999 года - снова воссоздан, с передачей функций в сфере национальных отношений в новообразованное Министерство по делам федерации и национальностей Российской Федерации. Окончательно Госкомсевер России был упразднен в мае 2000 года с передачей вопросов социально-экономического развития регионов Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации (МЭРиТ РФ). Сфера государственной национальной политики и защиты прав коренных малочисленных народов была возвращена Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.
Нужно отметить, что в процессе всех перечисленных передач полномочий передавался и ФГУ «Всероссийский научно-координационный центр по комплексным проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера» (ФГУ «ВНКЦ «Север»), созданный по инициативе заместителя Госкомсевера России, почетного полярника Павла Хаскельевича Зайдфудима в июне 1992 года. По его инициативе и сам Госкомсевер был организован и Зайдфудима «передавали» как и ВНКЦ «Север» в качестве заместителя руководителя из ведомства в ведомство, что в совокупности обеспечивало передачу научной и управленческой традиции. В МЭРиТ РФ Зайдфудим не попал, но Министр экономического развития и торговли Герман Греф счел необходимым располагать собственным экспертным ресурсом, и в почти потерявший свой штат ФГУ «ВНКЦ «Север» из системы РАН перешли ранее уже сотрудничавшие с Госкомсевером специалисты, дополнившие штат Центра выпускниками Географического факультета МГУ. Таким образом, полной потери управленческой традиции на этом этапе не произошло.
При утверждении в 2001 году автора текста директором ФГУ «ВНКЦ «Север» состоялась примерно полуторачасовая беседа с министром о проблемах экономики Севера и Арктики, причем главной темой была экономика традиционного хозяйства коренного населения. При этом наиболее интересным для Грефа оказался вопрос о финансовом обеспечении инвестиций и оборотных средств за счет кредитов в коммерческих банках. Обсуждали объекты, способные выступать в качестве залога, их природу, свойства и устойчивость капитализации в различных экономических ситуациях. Пришли к согласию (министр, тяжело вздохнув, согласился с экспертом и утвердил его в должности - редкое явление) с тем, что у ведущего традиционное природопользование коренного населения нет предмета для залога под кредит, который бы отвечал банковским требованиям к его надежности. Единственное условие привлечения банковского капитала к развитию традиционных видов деятельности – федеральные или региональные гарантии, т.е. все те же бюджетные затраты, только в увеличенном виде с учетом той прибыли, которые желают получать коммерческие банки. А откуда гарантированная прибыль, если у этой истории есть еще и другая сторона – неустойчивость условий возвратности кредита из-за повышенного риска неконтролируемого роста издержек или прямой потери капитала, в чем бы он не был выражен.
С другими сферами хозяйствования на Севере и в Арктике в той или иной мере обнаруживается та же самая проблема надежности залога и устойчивости условий возвратности кредита. В этой ситуации участие государства в том или ином объеме оказывается необходимым и достаточным условием, обеспечивающим саму принципиальную возможность организации и реализации экономической деятельности. В каждом конкретном пространстве применительно к каждому конкретному виду деятельности наличествует своя мера надежности залога и устойчивости условий возвратности. В комфортных условиях риски можно компенсировать в рамках ресурсов и отношений хозяйствующих субъектов, установленных обществом правил этих отношений. В дискомфортных условиях наличествует некоторый порог потенциала бизнеса в вопросах компенсирования рисков и за пределами этого порога их обеспечивает участие государства, поскольку у государства есть инструменты воздействия на экономические и социальные ситуации, которые отсутствуют у хозяйствующих субъектов.
Понимание важности роли присутствия государства в экономических процессах на дискомфортных территориях обеспечило определенную осторожность, с которой МЭРиТ РФ в тот период реформировало систему государственного управления, не доводя до шоковых эффектов, хотя такое и ожидалось. Так, председатель комитета Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока Валентина Николаевна Пивненко отмечала, что ликвидация Госкомсевера ведет к дезорганизации работы, так как специфические проблемы Севера «разбросали» по разным министерствам. Произошла временная приостановка ряда федеральных целевых программ, в частности программа «Дети Севера» полгода не финансировалась. В целом в этот период происходила передача части полномочий в сфере экономической жизни руководящим органам самих северных регионов, но с учетом их бюджетной обеспеченности и потребности в субсидировании, объемы которого необходимо было защищать на федеральном уровне в профильных ведомствах.
В сентябре 2004 года было образовано Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России), куда были переданы предметы ведения ФГУ «ВНКЦ «Север». Минрегион России обратился в Правительство Российской Федерации с просьбой передать ему «ВНКЦ «Север», одновременно приняв решение перепрофилировать его в Дирекцию федеральных целевых программ, уничтожив его таким образом как научную организацию. В этой связи в августе 2005 года коллектив ФГУ «ВНКЦ «Север» учредил АНО «Научно-координационный центр по проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера «Север» («НКЦ «Север») в целях продолжения научно-экспертного и информационного обеспечению деятельности по государственному управлению на Севере и в Арктике. В итоге проект решения Правительства Российской Федерации о передаче ФГУ «ВНКЦ «Север» в Минрегион России было изменено в 208 году на решение о ликвидации ВНКЦ «Север», а АНО НКЦ «Север» продолжает функционировать.
Регулярные ликвидации и воссоздания Госкомсевера России связаны с воплощаемыми в жизнь принципами рыночный экономики в их радикальной форме без учета специфики территорий. Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности потому и являются территориями нового хозяйственного освоения (если вести отсчет с XIX века), что они отдалены от староосвоенных территорий и дискомфортны в сравнении с ними по условиям хозяйствования и жизнедеятельности. Преодолеваются эти сложности дополнительным расходованием человеческих усилий, материальных и финансовых средств, что в конечном итоге можно выразить через удорожание, являющееся по своей природе внеэкономическим. А это обстоятельство генерирует неравенство конкурентных условий хозяйствования, что по цепочкам причин и следствий ведет к нежеланию конкретных хозяйствующих субъектов инвестировать в менее прибыльный бизнес и трудиться в более сложных условиях. В начале 90-х годов это вылилось даже в заявление с весьма высоких трибун о необходимости ухода с «ненужных и чрезмерно дорогих» в освоении «северов», хотя именно на них сосредоточены основные запасы критически важных для экономики сраны природных ресурсов.
Преодолеть внеэкономическое северное удорожание монетарными или организационными инструментами невозможно. Можно только отчасти облегчить ситуацию, не решая проблему принципиально. Главным инструментом является создание инфраструктурной среды общего пользования, что существенно снижает издержки каждого хозяйствующего субъекта в отдельности. Крупные инфраструктурные бизнес-проекты создают локальные очаги такой инфраструктуры, но без участия государства и тут не обходится. В целом же речь может и должна идти о системном экономическом и инфраструктурном освоении территорий в рамках государственно-частного партнерства, где государство должно играть ведущую роль как источник целеполаганий и организатор, т.к. оно заботится об обеспечении национальной экономики в целом необходимыми сырьевыми ресурсами. Либеральная же экономико-идеологическая модель подразумевает свободу хозяйствующего субъекта именно от государства, от его участия в непосредственной деятельности по планированию и реализации экономических проектов.
Естественным и неизбежным следствием такого подхода является растворение национальной экономики в экономике глобальной, в процессе которого командные высоты занимают мощнейшие транснациональные корпорации, вытесняя и поглощая менее мощные национальные хозяйствующие субъекты и реализуя собственную повестку. Это мы и видим в странах третьего мира, открывших свою экономику для внешних игроков, формирующих условия неэквивалентного обмена в интересах собственных национальных экономик и территорий (хозяйствующих субъектов, которые не являлись бы резидентами какого-либо государства не существует).
В нашем конкретном случае в периоды времени, когда полномочия передавались федеральным министерствам, они, реализуя общую установку, переводили функционирование региональных экономик с высоким уровнем дискомфортности хозяйствования и жизнедеятельности под режим «общего правила» свободной рыночной экономики и в этих регионах начинались проблемы. Воссозданный в очередной раз Госкомсевер выступал в качестве системного организатора от лица государства - своего рода «бледная тень» Госплана. При всех своих ограниченных возможностях Госкомсевер, мобилизуя государственные ресурсы в системах программных мероприятий, в целом выравнивал ситуацию, закрепляя при этом за собой в экономическом блоке Правительства образ «черной дыры российского бюджета». Выравнивание ситуации создавало впечатление, что отклонение от «нормы» успешно преодолено и пора опять приводить все механизмы к общему правилу и снова передавать функции федеральным министерствам.
Многократно сменявшиеся в процессе передачи предмета ведения в новые ведомства команды управленцев, на которых возлагались обязанности и полномочия в отношении обобщенных «северов», на старте своей деятельности практически ничего не знали о вверенном им объекте государственного управления и имели очень упрощенное понимание целей и задач государства на этих территориях. Сохранение единства целеполагания и применяемых инструментов управления обеспечивается профильными научными центрами и профильными специалистами. В их отсутствии передача суммы накопленных знаний и управленческой традиции происходит с большими потерями. ФГУ «ВНКЦ «Север» в процессе своих переходов из ведомства в ведомство, хотя бы отчасти обеспечивал последовательность направлений деятельности и передачу компетенций. Все зависело от конкретного руководителя ведомства и конкретных установок.
В марте 2004 года были ликвидированы Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации и Госстрой России. Их функции были переданы в Минрегион России, созданный только в сентябре 2004 года, куда перешли и функции МЭРиТ РФ по Северу и Арктике.
Несомненным достижением Минрегиона была разработка Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществленная выпускником Географического факультета МГУ, имевшим длительный опыт работы в сфере градостроительства. Но в отличии от МЭРиТ РФ, Минрегион России решил все делать на Севере и в Арктике с чистого листа и категорически отказался не только от опыта предшественников (который предлагался), но и от их практических наработок. Именно с переходом полномочий к Минрегиону оборвалась линия передачи накопленных в Госкомсевере знаний и навыков.
К моменту возникновения Минрегиона России прошел важный управленческий процесс, подготовлявшийся МЭРиТ РФ посредством передачи полномочий в регионы. Главным объектом государственного управления стали не районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, а Арктическая зона Российской Федерации (АЗРФ), деятельность по оформлению которой в качестве объекта государственного управления и была поручена новому ведомству. Но оно самостоятельно ничего достойного сделать не смогло, проваливая одно поручение за другим. Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года после неоднократного провала поручений (когда поручение не снималось, а денег на него уже более не выделялось) практически бесплатно подготовили для Минрегиона России сотрудники Совета по изучению производительных сил (СОПС) МЭР/РАН – созданного по инициативе академика Владимира Ивановича Вернадского на учредительном заседании 11 октября 1915 года в связи с поражениями страны на фронтах Первой мировой войны в форме Комиссии по изучению естественных производительных сил России (КЕПС). В год своего столетия в 2016 году СОПС был ликвидирован как самостоятельная организация и передан во Всероссийскую академию внешней торговли, подведомственную Министерству экономического развития Российской Федерации (МЭР РФ).
Проект федерального закона об АЗРФ Минрегион России подготовить так и не смог, а проект продавленного ведомством Указа Президента Российской Федерации от 02.05.2014 № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» был с такими ошибками и непониманием сути вопроса, что даже после многократно внесенных изменений окончательно проблема состава АЗРФ до настоящего времени не закрыта. Десятилетие существования Минрегиона России стало для АЗРФ «потерянным временем» и ведомство было ликвидировано в сентябре 2014 года с передачей вопросов социально-экономического развития регионов и штатной численности двух департаментов в Минэкономразвития России (МЭР РФ). Вопросы ЖКХ и строительства были переданы воссозданному тем же указом Минстрою России, а национальная политика передана Минкультуры России, откуда позже была передана в Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН).
В феврале 2019 года Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока преобразовано в Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики с возложением на него функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации. Причина - недостаточная эффективность деятельности теперь уже МЭР РФ в 2014 - 2018 годах, что было связано с передачей управленческой традиции Минрегиона России, откуда на открывшиеся в МЭР РФ вакансии перешли сотрудники Минрегиона. Передача на этот раз прошла «успешно» – сотрудники, на которых в МЭР РФ были возложены вопросы АЗРФ, также полагали, что не боги горшки обжигают и они «сами с усами». Посему за 4 года они не смогли подготовить проект федерального закона об АЗРФ, который был способен пройти экспертный фильтр Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации, т.е. история с Минрегионом России повторилась. Нужно уточнить, что не востребованные в исполнительных органах государственного управления специалисты ФГУ «ВНКЦ «Север» / АНО «НКЦ «Север» оказались востребованными в органах законодательных и имея детальные знания об объекте государственного управления и его проблемах, они не пропускали откровенную халтуру, а доказательно оппонировать профессионалам непрофессионалы не могли.
Поскольку Минвостокразвития России уже имело опыт работы с арктическими территориями в составе Дальневосточного федерального округа (Якутия и Чукотка) и курировало развитие Северного морского пути, логично было передать полномочия в это ведомство. Будучи географом, автор настоящего текста на всех площадках рассказывал о том, что Дальневосточный федеральный округ простирается с Запада на Восток примерно от 110 градуса восточной долготы на западной границе Якутии до восточной границы Чукотки на 170 градусе западной долготы (всего 80 градусов долготы). Западная часть АЗРФ простирается с Запада на Восток примерно от 30 градуса восточной долготы на западной границе Мурманской области до 110 градуса восточной долготы на западной границе Якутии (всего 80 градусов долготы). Таким образом, половина АЗРФ уже в сфере ведения Минвостокразвития России и надо просто передать ведомству другую половину. Идея эта, став широко известной, в итоге сработала, тем более, что у этого ведомства наличествовали подведомственные организации, реализовывавшие меры по развитию. Их функции были консолидированы в АО «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики».
Нужно уточнить, что пропагандируя идею передачи полномочий по АЗРФ из МЭР РФ в Минвостокразвития России, имели в виду и то обстоятельство, что в этот период в ведомстве наличествовал замдиректора департамента (исполнявший функции директора), который в МЭРиТ РФ был начальником отдела Севера, куда в свою очередь перешел с должности начальника отдела Госкомсевера, имея при этом географическое образование. Таким образом, профильный специалист с большим опытом в ведомстве имелся, но арктическое направление поручили специалисту непрофильному, а профильного отправили на пенсию. Все это закончилось тем, чем и было должно. Минрегион России за 10 лет своего существования не смог подготовить приемлемый проект федерального закона об АЗРФ, МЭР за 4 года не смог, а Минвостокарктика России теперь должна была «кровь из носа, душа винтом» это сделать, так как уже просто скандал – столько лет Правительство России не может «вытрясти» этот политически важный закон из своих ведомств.
Хотя в Минвостокарктике России специалистов не было, уже было известно и понятно, что это закон о механизмах экономического развития, т.к. остальные вопросы в находятся в сфере полномочий других ведомств или проецируются на более обширные территории, нежели АЗРФ. Своей экономической модели у ведомства также не было, как отсутствовало и понимание, какую собственно задачу государство должно решать в АЗРФ в экономической сфере. Было решено, что нужно просто привлекать инвестиции в Арктику, желательно и иностранные. В качестве экономической модели решили взять модель Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», почерпнув там формулировки, как уже апробированные в законодательном процессе. Названный закон устанавливает льготные правила экономического регулирования на небольшой, жестко ограниченной территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) под инновационные проекты. За пределами индустриального парка (ядра ТОСЭР) его хозяйствующие субъекты с окружающими не конкурируют, не разоряют их за счет неравенства конкурентных условий, а наоборот, создают дополнительные ниши для субподряда.
В случае растягивания механизма ТОСЕР сразу на всю территорию АЗРФ (примерно 30% территории страны), нужно было бы озаботиться равенством конкурентных условий на всей этой территории. Но нет, Федеральный закон разделил хозяйствующие субъекты на 2 категории – «резиденты АЗРФ» и «не резиденты АЗРФ». Поскольку перед прохождением законопроекта через слушания в палатах Федерального Собрания был утвержден трехлетний государственный бюджет, в котором были учтены будущие налоги уже функционирующих бизнесов, было принято предложение Минфина России поддерживать только новые инвестиции. В результате любой вновь пришедший в АЗРФ инвестор получает статус «резидент» автоматически, а уже функционирующие в АЗРФ хозяйствующие субъекты должны инвестировать не в свое отлаженное годами дело, а в новое для себя, иначе статус «резидент» со всеми причитающимися льготами и преференциями им не полагается. Действовавшие на территории АЗРФ крупные компании, имеющие штат опытных юристов и прочие возможности, успешно «вписались» в новые рамки требований и статус «резидент» получили. Малый и средний бизнес оказался перед законодательным барьером, преодолеть который ему очень трудно (подробнее о законе).
Представлявшему законопроект в палатах Федерального Собрания Первому заместителю министра по развитию Дальнего Востока и Арктики оппонировали вежливо, но решительно - сам в этом участвовал, в Государственной Думе как помощник председателя Комитета по вопросам коренных малочисленных народов Севера и делам Арктики ИЛ ТУМЭН Республики Саха (Якутия) Елены Христофоровны Голомаревой, а в Совете Федерации как член Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации. Но была общая установка высшего руководства страны закон принимать, так как длить эту чрезмерно затянувшуюся паузу политически и психологически было уже невозможно. Принятие закона разрешило две важные проблемы: а) был оптимизирован состав АЗРФ в соответствии с согласованным на тот момент времени научным обоснованием; б) после многолетних бесплодных попыток создан законодательный прецедент дифференцированного регулирования хозяйственной деятельности с учетом влияния значимых внеэкономических факторов на экономическую среду.
