О ФЗ № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» и некоторых других
БЕСПРЕДЕ́Л, — а, муж. (разг.). —
крайняя степень беззакония, беспорядка.
(Толковый словарь Ожегова. С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. 1949−1992.)
В мае 2017 года в тот момент, когда уполномоченный по правам ребёнка при президенте РФ А. Ю. Кузнецова находилась с рабочим визитом в Хельсинки и знакомилась «с системами защиты детей Финляндии», в СМИ появилась информация, что «аппарат детского омбудсмена подготовил ряд законодательных предложений по совершенствованию органов опеки и попечительства в РФ». По какому-то «удачному» совпадению на следующий день, 24 мая 2017 года, в Ивановской областной думе состоялось заседание, на котором был одобрен, а 29 мая 2017 года направлен в Государственную думу Российской Федерации законопроект № 187 358−7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» и ст. 12 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», фактически предлагающий передать органам социальной защиты неограниченные полномочия по вмешательству в дела семьи, оказанию «помощи» несовершеннолетним в недобровольном порядке, минующем согласие родителей, подменяя, таким образом, органы исполнительной и судебной власти. В русле предложений Кузнецовой А. Ю. об «усовершенствовании» работы органов опеки, не обсуждавшихся с общественностью «на разных совершенно уровнях...» (в эти «уровни», видимо, не вошли правозащитные родительские организации), принятие такого закона может привести к «размыванию» границ исполнительной власти, уже передавшей часть своих полномочий в сфере опеки и попечительства некоммерческим организациям, и установлению произвола различных организаций социальной защиты, в том числе и НКО, занимающихся оказанием социальных услуг детям, фактически — к неконтролируемому узаконенному отобранию детей и разрушению семей.
О пагубных последствиях принятия Федерального закона № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» родительские организации предупреждали общество до принятия законопроекта в декабре 2013 года. Юридический анализ законопроекта был направлен в Государственную думу РФ с обращением не принимать антинародный закон. Однако думцы не восприняли предупреждение. Закон был принят 28 декабря 2013 года. Несмотря на это, родительская общественность продолжала вразумлять депутатов, разъясняя последствия принятого закона на разных площадках, в том числе и в СМИ. Проводя цепочки пикетов по всей стране, активисты требовали срочно, до вступления закона в силу, внести в него изменения, устраняющие многочисленные нарушения Конституции РФ. Законопроект о внесении изменений в ФЗ № 442, разработанный аналитическим отделом РВС, обсуждался на круглых столах в общественных палатах регионов нашей страны.
5 декабря 2014 года состоялось рабочее совещание председателя Комитета Госдумы по труду, социальной политике и делам ветеранов О. Ю. Баталиной и заместителя председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Г. Н. Кареловой с представителями общественных организаций «Родительское Всероссийское Сопротивление», «Спасем семью — спасем Россию», представителем уполномоченного при президенте Российской Федерации по правам ребёнка, с участием члена Общественной палаты Российской Федерации Л. Н. Виноградовой, на котором были обсуждены в том числе замечания и предложения к новому Федеральному закону об основах социального обслуживания. Участниками совещания были поддержаны поправки, предусматривающие необходимость подачи заявления гражданином о его согласии на оказание ему социального сопровождения. Данное положение, по мнению участников совещания, исключило бы необоснованное вмешательство в дела семьи и установление дополнительного контроля над семьёй. Также была поддержана поправка, дающая гражданину или его законному представителю право отказаться от социального сопровождения, а равно от социального обслуживания, социальной услуги.
При обсуждении вопросов профилактики обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, было высказано мнение, что основное внимание при решении данного вопроса должно быть сосредоточено на определении причин, влияющих на ухудшение жизнедеятельности гражданина, а не на обследовании условий его жизнедеятельности, так как путём обследования условий жизнедеятельности невозможно предотвратить такие факторы, как преклонный возраст, инвалидность, одиночество, безработица, конфликты, жестокое обращение. Это положение было предложено исключить из закона и перенести в Регламент межведомственного взаимодействия при организации социального обслуживания, который утверждается в субъекте Российской Федерации.
Дискуссионным остался вопрос о том, кого можно признать нуждающимся в социальном обслуживании. Участники вышеуказанного совещания обратили внимание на необходимость конкретизации понятий «трудности в социальной адаптации», «наличие внутрисемейного конфликта», «наличие насилия в семье». Однако, по мнению представителей Комитета Госдумы по труду, социальной политике и делам ветеранов, при проработке данного вопроса следует учитывать, что «разработчики нового Федерального закона об основах социального обслуживания ставили своей целью охват большего числа граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в социальном обслуживании. Тем более что несовершеннолетние дети получают социальное обслуживание бесплатно. К тому же в одной формулировке сложно предусмотреть все возможные жизненные обстоятельства».
Законопроект об изменении порочного ФЗ №442 так и остался в недрах Государственной думы. Участникам совещания было предложено провести мониторинг и посмотреть на практику правоприменения.
С 01 января 2015 года, с момента вступления ФЗ № 442 в силу, комиссия по труду, социальной политике и качеству жизни граждан Общественной палаты РФ приступила к мониторингу исполнения закона, получив подтверждение опасениям общественников.
Так, эксперты из разных регионов страны указывали на те же риски, о которых говорилось ещё до принятия закона. В том числе Общественной палате РФ сообщалось о риске нарушения принципа добровольности при осуществлении социального обслуживания, социального сопровождения, профилактики обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании (ст. 3, 17, 22, 29 ФЗ № 442).
Пункт 5 части 2 статьи 4 Федерального закона устанавливает, что одним из принципов социального обслуживания является его добровольность (для получателей социальной помощи, их родителей и иных законных представителей). Однако закон не гарантирует соблюдение этого принципа и не исключает навязывания гражданам и семьям социальных и иных услуг, принудительности или полупринудительности связанных с ними мероприятий.
Так, хотя гражданин вправе отказаться от получения социальных услуг (ст. 9 п. 4, ст. 18 Федерального закона), а также в силу общих норм о природе договора в гражданском праве (ст. 421 ГК РФ) может отказаться от заключения договора о социальном обслуживании, отказ родителей ребёнка от получения им социальных услуг в этой ситуации сможет потенциально быть расценен соответствующими органами как «нарушение» его права на получение таких услуг. Ст. 64 ч. 2 Семейного кодекса РФ предоставляет органу опеки и попечительства в случае, если он сочтёт, что существуют противоречия между интересами родителей и ребёнка, право отстранить родителя от защиты интересов несовершеннолетнего. В совокупности данные нормы создают риск серьёзного расширения вмешательства в семейную жизнь под предлогом защиты прав детей, что нарушит как права родителей, так и права самих детей: отказ от социального сопровождения, например, может повлечь судебное или внесудебное изъятие ребёнка из семьи. Понятно, что большинство родителей подпишут любое заявление, лишь бы не потерять своего ребёнка или же необходимую им социальную помощь. Такое заявление никак нельзя считать добровольным.
То ест, принцип добровольности, установленный в Законе, предполагает возможность отказа от предоставления социальных услуг, но этот отказ чреват не только ущемлением конституционного права на социальное обеспечение, но и возможностью потерять ребёнка.
В ходе обсуждения закона просемейные эксперты не раз обращали внимание на эту проблему. Они рекомендовали внести в текст соответствующие изменения, чтобы гражданин не мог быть признан «находящимся в трудной жизненной ситуации» или «нуждающимся в социальном обслуживании» без его согласия; чтобы отказ от получения ребёнком социальных услуг не мог привести к какому-либо преследованию родителей, поскольку эти нормы в совокупности нарушают принцип невмешательства кого-либо в дела семьи, установленный в статье 1 Семейного кодекса РФ.
Между тем Конституционный суд РФ в своём определении от 26.05.2011 г. N 875-О-О указал, что данный принцип является конкретизацией положения статьи 38 Конституции РФ о защите государством семьи, материнства и детства. То есть нарушение этого принципа вступает в противоречие не только с семейным законодательством Российской Федерации, но и с данной конституционной нормой.
Однако правоприменителям (в данном случае — органам опеки и органам социальной защиты) было недостаточно лазеек в законе для незаконного «перемещения» ребёнка из семьи в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющих подушевое финансирование, в связи с чем они нашли способ удержания ребёнка вне семьи сколько угодно долго в обход ФЗ № 442.
Мониторинг исполнения законодательства об изъятии детей из семей, проводимый в регионах в рамках исполнения поручения президента РФ № Пр-21 от 01.01.2017 г., показал, что кроме немедленного внесения изменений в ст. 77 Семейного кодекса РФ, регламентирующую отобрание ребёнка из семьи, изменений ФЗ № 120, необходимо срочно вносить изменения и в ФЗ № 442, позволяющий вершить беззаконие и органам социального обслуживания.
Активистами родительских организаций, принимавших участие в мониторинге, было доказано, что на местах исполнители Федерального закона № 442 могут обойтись и без Семейного кодекса и без закона № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», поскольку нормы 442-го закона позволяют вмешиваться в семьи, изымать детей и осчастливливать их стационарной услугой — помещением в организацию для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, а благодаря Постановлению Правительства РФ от 24 мая 2014 г. N 481, утвердившему Положение о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей, эти нормы ещё и расширены.
Так, согласно Статье 14. ФЗ 442
«Основанием для рассмотрения вопроса о предоставлении социального обслуживания (гражданину) является ...(в том числе) обращение в его интересах иных граждан, обращение государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений непосредственно в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации либо переданные заявление или обращение в рамках межведомственного взаимодействия».
То есть всех кого угодно.
Согласно ст. 15 ФЗ 442
«1. Гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании в случае, если существуют следующие обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности:
4) отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за инвалидом, ребенком, детьми, а также отсутствие попечения над ними;...
2. Решение об оказании срочных социальных услуг принимается немедленно».
В соответствии со ст. 17. ФЗ 442
«1. Социальные услуги предоставляются гражданину на основании договора о предоставлении социальных услуг, заключаемого между поставщиком социальных услуг и гражданином или его законным представителем, в течение суток с даты представления индивидуальной программы поставщику социальных услуг».
Однако, согласно пункту 2. Ст. 21 ФЗ 442,
«Предоставление срочных социальных услуг в целях оказания неотложной помощи осуществляется ... без составления индивидуальной программы и без заключения договора о предоставлении социальных услуг».
К чему это приводит на практике:
1. Ребёнок может быть признан нуждающимся в социальном обслуживании (что повсеместно означает — в помещении в какой-либо социально-реабилитационный центр, приют и т.п.) без обращения за социальной помощью его родителей, а только по решению какого-либо уполномоченного лица, органа социальной защиты, заинтересованного в пополнении контингента подконтрольных организаций для сохранения подущевого финансирования;
2. В нарушение Семейного кодекса РФ и ФЗ № 48 «Об органах опеки и попечительства» нахождение ребёнка в семье признаётся угрожающим его жизни и здоровью без достаточных на то оснований, после чего он экстренно «перемещается» (сленг соц. работников) из семьи в организацию, для якобы оказания «срочной социальной услуги», вместо передачи под временную опеку родственникам (бабушки и дедушки, совершеннолетние братья и сёстры, по мнению правоприменителей — никто);
3. Под психологическим давлением работников организаций для детей-сирот и органов опеки, угрожающих подачей заявления в суд о лишении родительских прав, родители заключают трёхсторонние соглашения с органом опеки и попечительства и детской организацией, регламентированные п. 13 Положения, утверждённого Постановлением Правительства № 481, по которому на них накладываются обязательства о проведении мероприятий, выполнить которые, например, малообеспеченной семье фактически невозможно (например, такие, как проведение ремонта в доме, погашение задолженности за коммунальные услуги, выплата кредита), а некоторые требования являются не чем иным, как вмешательством в личную жизнь граждан, например, такие, как расторгнуть брак с супругом, употребляющим спиртные напитки; имеющим судимость; переехать на другое место жительства; устроиться на работу женщине, находящейся в отпуске по уходу за грудным ребёнком и т.п.
4. В результате из-за невыполнения условий соглашения, расширяющего рамки ФЗ 442, статья 17 которого требует от законного представителя заключения только двухстороннего договора с поставщиком социальных услуг, без каких-либо условий (а не трёхстороннего соглашения, как требует п. 13 постановления № 481), родители зачастую не могут своевременно, до окончания срока соглашения, вернуть ребёнка домой. Детей родителям не отдают, несмотря на незаконность такого удержания. Активистам общественных организаций детей приходится освобождать, прибегая к жалобам в прокуратуру или в суд. Однако силы правозащитных родительских организаций малочисленны, поэтому большинство родителей, «не справившихся» с требованиями органов межведомственного взаимодействия, лишаются родительских прав или ограничиваются в родительских правах. Нередко дети передаются в опекунские семьи, несмотря на то, что родители не были ни лишены прав, ни ограничены в родительских правах. Число социальных сирот искусственно раздувается в угоду «социальному бизнесу».
Практика принуждения к заключению трёхсторонних соглашений с законными представителями на временное помещение детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, распространена повсеместно. Фактически в действиях работников организаций для детей, оставшихся без попечения родителей, органов опеки усматриваются признаки состава преступления, предусмотренного ст. 179 УК РФ — принуждение к совершению сделки под угрозой распространения сведений, которые могут причинить существенный вред правам и законным интересам потерпевшего или его близких, а также — ст. 286 УК РФ — превышение должностных полномочий. Однако, ни органы прокуратуры, ни органы следствия в упор не видят нарушений закона в действиях органов межведомственного взаимодействия, потворствуя процветанию беззакония в стране. Не удивительно, что в интервью уполномоченного при президенте РФ по правам ребёнка Кузнецовой А. Ю. прозвучало, что «Официально зарегистрированных нарушений (по незаконному изъятию детей из семей — прим. ТАСС) фактически нет. Их единицы, это официально выявленные нарушения прокуратурой» .
Вот на таком правовом поле появляется новый законопроект Ивановской областной думы.
Теперь разберём конкретно, что предлагают «ивановские думцы».
Из анализа предложенных «законотворцами» норм следует, что они решили облегчить отобрание из семей детей, находящихся в социально опасном положении, определяемом в соответствии с положениями Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, внеся исключение в пункт 5 части 2 статьи 4 ФЗ № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в РФ». «Творцы» предлагают упразднить принцип добровольности при оказании социальных услуг несовершеннолетнему, который находится в том числе «в обстановке... не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия» (абз.5 ст. 1 ФЗ № 120).
Требования к воспитанию детей родителями не регламентированы. Согласно ст. 63 Семейного кодекса РФ, «родители имеют преимущественное право на обучение и воспитание своих детей перед всеми другими лицами», из чего следует вывод, что систему воспитания и порядок содержания ребёнка родители выбирают по своему усмотрению. Кто и каким образом будет «исправлять» обстановку, не отвечающую неизвестно каким требованиям? И почему это нужно делать в недобровольном порядке?
Непонятно также и исключение принципа добровольности при оказании социальных услуг детям, совершившим правонарушения или антиобщественные действия. На каком основании, например, двенадцатилетний ребёнок, пойманный преподавателем в туалете за курением, или перешедший дорогу на красный свет, то есть совершивший «правонарушения» (в законопроекте нет градации по тяжести проступка), а, следовательно, «находящийся в социально опасном положении», будет принудительно охвачен социальным обслуживанием, вместо проведения с ним профилактических мероприятий, предусмотренных ФЗ № 120? Почему несовершеннолетний, совершивший антиобщественные действия, будет изыматься из семьи и помещаться в реабилитационный центр без согласия на то его законного представителя? Разве социальная услуга законодательно уже приравнена к новому виду наказания, для назначения которого действительно не требуется согласия законных представителей? Или «ивановцы» решились именно на такое уравнивание? А если ребёнок нуждается в лечении, а не принудительном «обслуживании», кто будет нести ответственность за несвоевременное оказание помощи больному наркоманией или алкоголизмом? Мнения родителей по выбору способа исправления подростка никто спрашивать не будет.
Часть 1 статьи 17 ФЗ № 442 «ивановские думцы» предлагают дополнить абзацем вторым следующего содержания:
«Социальные услуги несовершеннолетнему, находящемуся в социально опасном положении, предоставляются на основании индивидуальной программы, подписанной уполномоченным органом субъекта Российской Федерации и представленной поставщику социальных услуг его законным представителем либо органом или учреждением системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, от которого поступило обращение о предоставлении социального обслуживания».
То есть необязательным становится не только заключение двухстороннего договора на основании ст. 17 ФЗ 442, но и подписание трёхстороннего соглашения, регламентированного п. 13 Постановления Правительства № 481. Таким образом, устраняется препятствие в виде усмотрения родителя, НЕ лишённого родительских прав и НЕ ограниченного в родительских правах.
И «вишенкой на торте» эпохального законопроекта является предложение о внесении изменений в статью 18 ФЗ 442, которую решено дополнить частью 4 следующего содержания:
«4. Отказ от предоставления социального обслуживания, социальной услуги несовершеннолетнему, находящемуся в социально опасном положении, родителю (законному представителю) такого несовершеннолетнего допускается с согласия должностного лица органа или учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в случае, если обращение о предоставлении социального обслуживания поступило от данной организации», то есть вводится коррупциогенная норма, допускающая усмотрение органа, инициировавшего оказание социальной услуги несовершеннолетнему, например, направлять несовершеннолетнего в приют или оставить его с родителями в семье.
К чему приведут все перечисленные изменения в случае принятия такого дефектного закона?
Органы социальной защиты будут наделены беспрецедентными полномочиями по вмешательству в семьи, в связи с чем будут ограничены конституционные права граждан, и не только право на защиту семьи, но и право родителей на воспитание своих детей (части 1 и 2 статьи 38 Конституции РФ, ст. 63 СК РФ); по внесудебному отобранию («перемещению») детей из семей по своему усмотрению в нарушение ст. 77 Семейного кодекса РФ; ограничению без решения суда права родителей представлять интересы ребёнка при оказании ему социальных услуг (ст. 64, 73 СК РФ). Будет допущена дискриминация в отношении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении (ст. 19 Конституции РФ), поскольку они во внесудебном порядке будут лишены защиты своими законными представителями.
Такое положение не соответствует статье 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы граждан могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. То есть применительно к несовершеннолетним в контексте предлагаемых изменений закона такие ограничения прав недопустимы, так как не связаны ни с одним из перечисленных в ст. 55 обстоятельств.
Согласно ст. 45 Конституции РФ «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется». Следовательно, не должны приниматься и антиконституционные законы, чтобы не наступил в стране произвол, не знающий границ.
Людмила Виноградова, REGNUM
