Перезагрузка политической системы — власть меняется?


Федеральное Собрание было не всегда таким, как сегодня. Были времена, когда на полном серьёзе правительство вставало в очередь из субъектов права законодательной инициативы для того, чтобы внесенный им законопроект был рассмотрен в Государственной думе. Сейчас же ни один законопроект — кто бы ни был его автором — не приобретёт законодательной перспективы без одобрения в аппарате кабинета министров. Канул в лету январь 2000 года, когда в результате открытого сговора проправительственной депутатской фракции «Единство» и контрправительственной фракции КПРФ ни на один управленчески и содержательно значимый пост в демократически избранной палате вообще не были допущены депутаты всех иных депутатских объединений. Сейчас же некоторые председательские кресла в комитетах палаты переданы в оппозиционные фракции, хотя это всего лишь один из их немногих бонусов. Забыто, когда в отделе оперативной подготовки и выпуска стенограмм заседаний Госдумы всякий раз сразу после пленарки толпились сотрудники и помощники депутатов, пытаясь раздобыть результаты поименного голосования депутатов. Тогда это имело медиазначение для пропаганды эффективности депутатских объединений и имиджевое значение — для публичного рейтинга персон конкретных депутатов.

С тех пор не изменилось лишь число депутатов в Госдуме, а большую их часть перестали узнавать в лицо. Медиа прекратили интересоваться результатами голосования вообще. Администраторы федеральных телеканалов перестали выискивать оригинальные фигуры в депутатском или сенаторском корпусе для приглашения на телепередачи — из-за тщетности усилий. Всё то, что раньше имело решающее значение, ушло на задний план. Индивидуальные различия между депутатами и личностные особенности в работе председателей Государственной думы начиная с 2003 года оказались стертыми.

Стилевые изменения в руководстве думским процессом и его содержании стали происходить с приходом в председательское кресло В. Володина:

  • была наконец-то прекращена практика проведения пленарных заседаний при полупустом зале;

  • осуждена привычка массового сбора «соавторских» подписей под законопроектами депутатов, не имевших никакого отношения к написанию текстов;

  • разгружено и опустело долговременное хранилище тысяч единиц законопроектов, по политическим и иным причинам отложенных в долгий ящик;

  • запрещено народным избранникам голосовать по доверенностям не только на заседаниях Госдумы, но и в комитетах;

  • изменился образ палаты как безумного принтера или места, где дискуссии неуместны;

  • большее число законов стало напоминать законы прямого действия, но не из-за того, что приобрели максимально возможную конкретность и детальность, а из-за усиления подконтрольности работы правительства по выпуску подзаконных актов.

В общем, всё устоялось и могло бы продолжаться со стилевой модернизацией того или частичной оптимизацией другого.

И вдруг посредине парламентского сезона всей политической системе назначена перезагрузка, а Федеральному Собранию предложено перейти на новые правила игры пока без смены играющих команд и парламентских игроков (переход «игроков» из одной палаты в другую и обратно не в счет, это просто перемена слагаемых). Началось всё с внезапной и почти полной смены состава кабинета министров накануне правительственного отчета о работе за год, включая и министров, обласканных депутатами и сенаторами, с президентских предложений о конституционных поправках, изменяющих в том числе полномочия Госдумы и Совфеда. Государственной думе вменялась обязанность утверждать по представлению президента Российской Федерации кандидатуры председателя правительства Российской Федерации, а по представлению председателя правительства Российской Федерации — кандидатуры заместителей председателя правительства Российской Федерации и федеральных министров. Разговор об этом факте как о доверии главы государства к депутатам и сенаторам политкорректен, хотя после внесения в Государственную думу президентского законопроекта «О правительстве Российской Федерации» кажется, что это тест еще и на сообразительность. С этим — проблема. Депутатско-сенаторские комментарии к законопроекту свидетельствуют, что в палатах пока отфиксировали очевидное и давно проговоренное — новый порядок назначения и освобождения от должности федеральных министров и председателя правительства, а также то, что именно президент осуществляет общее руководство правительством. Пояснительная записка, которой президент сопроводил законопроект, оказалась весьма краткой, не содержащей прямых подсказок и расшифровок, без ответов на вопросы — почему так, а не иначе. Поэтому, чтобы именно от депутатов Государственной думы получить ответы, нужно их сформулировать: комментировать федеральный конституционный закон даже в формате законопроекта призваны члены представительного и законодательного органа государственной власти.

Итак, президентом внесен новый федеральный конституционный закон, а не поправки в действующий федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» или его новая редакция. Три четверти 60-страничного текста нового закона по форме либо по основной мысли и содержанию дублируют текст предшественника. Следовательно, новые новеллы из четверти текста носят исключительно принципиальный характер, что и объясняет необходимость конструирования нового законопроекта. Они создают новый контекст для реализации отредактированных или по-новому изложенных норм, правил и полномочий правительственной деятельности. Это — в общем плане.

Теперь — конкретно. О принципах деятельности правительства. По правилам юридической техники и по закону экономии законодательного текста изложение каких-либо норм в начале закона в его так называемой общей части освобождает от необходимости текстуально повторять их в каждой последующей новелле. Но это же означает, что применять все последующие новеллы на практике можно с учетом того, что они не противоречат общей части. И это должно обязательно проверяться при мониторинге правоприменения.

Прежде основополагающими принципами деятельности правительства были: верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципы народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Теперь принцип федерализма и принцип разделения властей исключены из текста. Вместо них или это надо понимать как-то иначе, но теперь в этот раздел вменён принцип единства системы публичной власти. Председателю комитета Государственной думы по государственному строительству и законодательству П. Крашенинникову придется потрудиться над аннотацией этой ситуации. Нужно также разъяснить, что будут иметь в виду депутаты, принимая запись, что правительство Российской Федерации из органа государственной власти, как это прописано в действующем законе, перевоплотится в орган публичной власти, как это прописано в новом законопроекте, оставаясь при этом в структуре исполнительной власти Российской Федерации.

Теперь от Госдумы нужно ждать объяснений того факта, что, следуя букве законопроекта, единственной основополагающей характеристикой правительства становится обеспечение «проведения в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды».

Здесь вопросов больше, чем один. Например, означает ли это, что единая социально ориентированная государственная политика в других сферах не является главной характеристикой «обеспечивающей» роли кабинета министров и сосредотачивается в духовной сфере жизни общества?

Правительство по новому закону призвано также обеспечивать «реализацию национальных целей, национальных проектов», формировать «федеральные целевые программы, государственные программы Российской Федерации и общенациональные планы действий и обеспечивать их реализацию». Депутатам для синхронизации законодательной терминологии нужно не просто рассредоточить все эти понятия по всему федеральному законодательству. В первую очередь это должно коснуться закона о стратегическом планировании в Российской Федерации, Бюджетного кодекса и других. Необходимо выстроить иерархию этих государственных стратегий: вначале — нацпроекты, которые создаются не в правительстве (если строго по тексту), а им обеспечиваются, затем — федеральные целевые программы, потом государственные программы и в завершение — общенациональные планы действий, формируемые и реализуемые кабинетом министров. Иерархия полезна для того, чтобы определить степень бюджетной защищенности каждого стратегического формата и абсолютную неприкасаемость бюджетных статей нацпроектов. После разведения понятий по своим бюджетным углам надо будет их синтезировать в рамках общего целеполагания, поскольку все главные исполнители находятся в одном месте — в самом правительстве.

Далее. Правительство «осуществляет взаимодействие органов публичной власти и координацию их деятельности в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации». Так прописано. Означает ли это, что публичная власть становится частью единой системы исполнительной власти?

По действующему закону в соответствии с указами президента Российской Федерации заместители председателя правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах. По новому закону они смогут замещать не только эти должности, но и вообще госдолжности имярек, без называния этих должностей, на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Заместитель председателя правительства или министр вправе будет при определенных обстоятельствах совмещать свою должность с должностью мэра Екатеринбурга, к примеру. Это действительно так и задумано? Ответы, будем надеяться, будут даны, и депутаты выдержат интеллектуальный шторм.

Неочевидно другое: как и что изменится в деятельности самой Государственной думы. Изменится ли что-либо в парламентском контроле за реализацией федерального законодательства и деятельностью исполнительной власти, как будет осуществляться парламентский контроль в отношении единой системы публичной власти в Российской Федерации. Так, собеседования с федеральными министрами в формате «правительственного часа» стали в Госдуме и Совете Федерации регулярно применяемой регламентной нормой. Назвать эти «правительственные часы» иначе, нежели товарищескими собеседованиями, убедить общественность в том, что это эффективная форма парламентского контроля, вряд ли можно. Во-первых, нельзя выдавать депутатские или сенаторские впечатления от устных выступлений министров на трибуне пленарных заседаний, от ответов на заранее направленные им вопросы — за подлинный парламентский контроль по сути закона о парламентском контроле. Это же не шоу, где достаточно аплодисментов. Нужен глубокий, не поверхностный, комиссионный анализ деятельности министерства в своей отрасли управления по теме доклада. Содоклад аудитора Счетной палаты — вещь правильная, но в его основе — не проверка с выездом в отрасль, а исследование документов и задокументированных результатов в министерских кабинетах. Комиссионные проверки с выездом на место внутриотраслевого производства по теме будущего министерского доклада до сих пор не практикуются. Во-вторых, можно ли считать существующие форматы парламентского контроля непродуктивными, если неудовлетворительны результаты работы правительства в 2018—2019 годах? Если неудовлетворительно исполнение государственных программ Российской Федерации, которые согласованы в профильных комитетах палат и утверждены Государственной думой и Советом Федерации при принятии федерального бюджета?

Двадцать пять лет в законодательстве существует такая форма представительской функции парламента и парламентского контроля, как депутатский запрос. На днях несколько депутатов Госдумы внесли законопроект о безусловности и обязательности к исполнению депутатского запроса. Почему? Потому что депутату Государственной думы в ответ на его запрос первым заместителем губернатора Свердловской области отказано в представлении запрашиваемых им документов «в связи с тем, что поступившее обращение не позволяет установить, что запрашиваемые сведения относятся к вопросам, связанным с деятельностью как депутата». После этого прокурором Свердловской области губернатору внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства. Однако по иску губернатора решением Верх-Исетского районного суда г. Екатеринбурга представление признано незаконным. Суд апелляционной инстанции, оставив без удовлетворения жалобу депутата, указал, что в запросе депутата «необходимость представления ему запрашиваемых документов не была обоснована». В другом случае депутат Государственной думы Российской Федерации обратился к председателю правительства Ульяновской области с просьбой представить информацию о просроченной кредиторской задолженности бюджетных и автономных государственных учреждений Ульяновской области. В представлении этой информации было отказано, поскольку «обращение не относится к вопросам, связанным с депутатской деятельностью… вышеуказанный вопрос относится к полномочиям Законодательного собрания Ульяновской области в целом, а не отдельных депутатов».

Андрей Маленький

Источник: regnum.ru