На стадии подготовки реформы (а это было начало 2000-х) страсти кипели нешуточные. Муниципалитеты и поселения требовали свободы и денег. Им давали полномочия, но в деньгах отказывали. И хотя реформа эта списывалась якобы с ряда скандинавских и европейских стран, как и все у нас – от телевизионных программ до административных преобразований, но отличия были существенные...
Если там бюджеты всех уровней начинали формировать с местных поселений, государственный же кошелек наполнялся в последнюю очередь, по остаточному принципу, то у нас по остаточному принципу (а точнее, кому кто больше нравится) финансировали провинцию. Так проще было контролировать местную власть, а значит и политическую ситуацию в регионе.
А когда запретили «кошмарить» бизнес, на местную власть, как слепни в жаркий день¸ накинулись все надзорные инстанции. Результаты не заставили себя ждать.
В Карелии сразу в трёх сельских поселениях депутаты сложили с себя полномочия, протестуя против необоснованных претензий надзорных органов и огромных штрафов, которые опустошали не только карманы глав поселений (а также директоров школ, детских садов), но и без того нищенские бюджеты органов местного самоуправления.
...Народные избранники Ильинского сельского поселения оставили свой пост демонстративно, на сессии Олонецкого районного Совета. Ранее сообщила об уходе в отставку глава поселения Елена Риккиева. Причина? Невозможность вследствие недофинансирования и мизерных штатов обеспечить жизнедеятельность населенных пунктов. Плюс огромный объем бумажной работы. Но даже не это главное. Подвигли депутатов на такой, прямо скажем, радикальный шаг нереальные, именно жесточайшие требования надзорных органов и огромные для сельской местности суммы штрафов в случае их невыполнения.
Как рассказывал глава другого, Михайловского сельского поселения Александр Судников, Госпожнадзор потребовал от администрации оборудовать пожарной сигнализацией Дом культуры в поселке Михайловское. На это требовалось, ни много ни мало, 394 тысячи рублей.
– У нас просто нет таких денег, – сокрушался Александр. – Годовой бюджет полтора миллиона. Ну, отдадим мы четвертую его часть, а на что жить будем?
Суд признал требования пожарных обоснованными. А ну как, не дай Бог, случится пожар, а кнопки тревожной не будет, у всех головы полетят, в том числе и у судей. И оштрафовал суд Судникова на 20 тысяч рублей. Еще одному главе – Коткозерского сельского поселения – присудили за невыполнение требований надзорной инстанции 40 тысяч штрафа. Глава поселения обратился за помощью в Министерство финансов республики, ему ответили: это ваши полномочия, сами и разбирайтесь.
– Верно, наши, – возмущался Александр. – Но почему-то растут они, как грибы. Если два года назад у нас было 21 полномочие, то теперь больше 30-ти. А денег на их выполнение не дали. Мы брошены. Все нас слушают, но никто не слышит.
Кстати, когда принимался 131-й закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за всеми типами муниципальных образований было закреплено всего 64 полномочия. Но потом они стали расти, как опара на дрожжах, и вскоре их оказалось уже более сотни. А финансовое обеспечение практически осталось прежним.
Самое интересное, что новыми функциями местная власть обрастала благодаря не поправкам в 131-й закон, а поправкам в отраслевые законы, что вообще выходило за всякие рамки, но ни прокуратура, ни суды на это почему-то не реагировали. Даже профильный комитет Госдумы узнавал об их появлении лишь тогда, когда реально влиять на исправление ситуации было уже поздно.
А чиновники продолжали игру: захотелось сделать самоуправление двухуровневым, как в Германии. Пилотный проект обкатывался, в частности, в Печорском районе Псковской области. Наряду с райцентром, полномочиями муниципального образования были наделены здесь еще две группы деревень, объединенных в Круппскую и Кулейскую волости.
Вот я и поехал туда, поначалу в Кулейскую волость.
В 20-х годах прошлого века, когда Брестский мирный договор кинул Печорский район в границы Эстонии, волостью этой руководил банкир. Денег у него, понятное дело, хватало. И не только на нужды вверенных ему деревень, но и, к примеру, на содержание пожарной дружины, которая называлась душевно – «Братская помощь» и которую по совместительству он же и возглавлял. Фамилия у банкира по тому времени была очень современная – Самолетов.
У встретившего меня волостного головы Любови Пилюковой банка не было, ей оставалось лишь тушить пожары. Не в прямом, конечно, смысле. Настоящие пожары тушить было сложно не только потому, что не было у Любы ни дружины с душевным названием «Братская помощь», ни пожарной техники, ни даже дорог. Причем дорог в самом прямом смысле – волость примыкала к Псковскому озеру и значительной своей территорией располагалась на островах Колпино, Каменка, Будовиж и Коломцы. Паромное сообщение налажено было только с тремя деревнями острова Колпино, до других островов летом добирались по воде, зимой – по льду. Была еще деревня Дубки, которую в народе называли Кубой. По сути, это тоже остров: с трех сторон ее окружает государственная граница, с четвертой – озеро. С районом, областью, со всей Россией – связь только по озеру. Не через третьи страны, как, допустим, у Калининграда, но тоже неудобно.
Люди жили на островах, а вся социальная инфраструктура – магазины, больницы, почта и даже кладбище – на материке. Заболеет кто, заводят моторную лодку и – на материк. Умрет, гроб с телом опять на лодку, лодку цепляют к моторке и – тоже на материк. Моторка здесь не роскошь, а единственное средство передвижения, даже более необходимое, нежели немцу или американцу автомобиль.
Вся энергия главы муниципального образования «Кулейская волость» уходила на то, чтобы обеспечить жителей этих островных деревень связью, продуктами и топливом. А помимо прочего – обмен паспортов, выдача всевозможных справок, оформление виз: у многих островных жителей в Эстонии остались дети, могилы родственников. Продукты и дрова доставляли на острова зимой, по временной ледовой трассе – местной дороге жизни.
Когда-то на островах были школы, магазины, медпункт. Все смыло волной перестройки. Даже линию телефонной связи.
Трудно Любе. Раньше председатель сельсовета за каждой надобностью – техникой или деньгами – шел в колхоз. Истинной властью в деревнях обладали руководители колхозов да совхозов, советы были лишь ширмой, видимостью народовластия. Теперь все приходилось решать самой. Она –власть. А власть где слезами встретят, где благодарностью, а где и матерком. Предлагала свою нелегкую должность мужикам («А я пойду к вам в заместители»), да те отказались. На выборах для альтернативы пришлось даже вписывать в бюллетени подставного кандидата: каковы правила, такова и игра. Без игры никак. Тем и отличалась муниципальная волость от других, что должна иметь не назначенного, а выборного главу. Причем выборного на альтернативной основе.
На какие же материальные костыли опирался этот выборный глава? Природными ресурсами – рыбой, лесом, даже заготовкой дров – волость не распоряжалась. С государственной границы, которая прошла по ее территории, тоже ничего не перепадало. Деньги всякий раз надо было просить у района. Нет, волостной бюджет ежегодно утверждается собранием районных депутатов, но он какой-то понарошный, что ли. Бюджетно-налоговый кодекс России признавал лишь три уровня бюджета – федеральный, региональный и районный, не было в республиканском законодательстве строки о Кулейской волости. Понарошный бюджет порождал и понарошное хозяйствование. Зачем развивать налоговую базу, если в следующем году я получу меньше дотаций? Зачем сокращать расходы, если в результате мне обрежут бюджетное финансирование?
В отличие от Кулейской вторая экспериментальная волость – Круппская, была на ту пору самодостаточна. Разумеется, только в рамках тех полномочий, которые ей отведены – содержание школы, дорог, насосной станции, водопровода, колодцев, котельных, транспортное обслуживание населения, охрана здоровья, правопорядок. Эта самодостаточность держалась на прибрежных землях между Псковским озером и границей с Эстонией. Особняки, дачи, пансионаты, базы отдыха, спортклубы... Арендная плата за землю была основной статьей ее доходов. Депутатские собрания, на которых утверждались размеры земельной мзды и налога на торговые точки, проходили бурно: и недобрать грех, и перебрать опасно, как бы не загубить курочку, несущую золотые яички.
Эта-то самодостаточность и сыграла злую шутку с первым выборным главой Александрой Первовой. Возжелала она вдруг отделиться от района. Намерение это всерьез напугало областных чиновников. Как так? Сегодня она отделится от Печорского района, а завтра присоединится к Эстонии? Главу, меж тем, поддержало депутатское собрание волости. Дело запахло политическим скандалом.
Но тут вспомнили про общий сход, как высший орган волеизъявления граждан. Коли у депутатов ум помутился, пусть народ выскажется.
Послы от областной и районной администраций поехали по деревням с разъяснениями. «Суверенитет, – говорили они народу, – дело хорошее, взять можно, да только куда его нести?». Граждане тоже не знали, что с ним делать и куда его деть. Боялись Чечни местного масштаба. Мал сепаратизм, да опасен.
Потому подавляющим большинством голосов благоразумные избиратели на своем сходе Сашу Первову от должности волостного головы освободили. Пришедший ей на смену Сергей Колычев резко повернул руль и вывернул машину волостного самоуправления из политической колеи в сугубо экономическое русло. Вскоре и его судьба вырулила на большую дорогу. Он был выдвинут первым заместителем главы Печорского района, но по совместительству остался куратором волости. Курировать своего преемника ему не так уж обременительно, потому как его дом находится напротив здания администрации. А место волостного головы заняла директор Круппской школы Светлана Жирнова. Избирали ее всем миром из пяти кандидатов. Выборы проходили в два тура. Словом, по всем правилам.
Ситуация в Круппской волости наводила на невеселую мысль: что немцу хорошо, то русскому смерть. Законопослушный немец привык рулить по указанной колее, его не бросает ни вправо, ни влево, это раз. Во-вторых, опыт двухуровневого самоуправления обкатывался в неметчине более полувека. И главное, бюджет там опять же формируется снизу вверх. Если перевести на русский язык, то Круппская волость обналичивается в первую очередь, Кремль - в последнюю. У нас все наоборот.
А с учетом того, что Псковская область одна из самых дотационных в России, то к окошечку федеральной кассы выстраивается очередь. Круппская и Кулейская волости идут с протянутой рукой в Печоры, Печоры – в Псков, Псков – в Москву.
Кому дадут, а кому и нет. Какое тут самоуправление? Вот и получается, что оно, это самоуправление, годится разве что в качестве политического орудия для чиновника да игрушки для простолюдина. К серьезной работе, считают областные чиновники, народ пока не готов.
– Проблема в чем? С народом надо работать, – говорили мне в областной администрации. – Реформы всегда делаются сверху. И главное, чтобы реформаторы сумели объяснить людям, чего они хотят.
Вот так. В Круппской волости, когда возникла необходимость, объяснили. И люди поняли. И проголосовали, как надо. Кулейскую же волость и вовсе упразднили. Она опять стала обычным сельским поселением и вошла в состав Круппской волости.
А теперь можно даже и людей попусту не беспокоить. Последние поправки в закон о местном самоуправлении отдали право избирать глав муниципалитетов собранию депутатов. Народ от избирательных урн отодвинули. От греха подальше. Поиграли, и хватит.
Поселенческая же и муниципальная власть по-прежнему стоит, как бомж в переходе московского метро, с протянутой рукой. Она проситель. Она зависит от того, дадут ей денег или нет. Она не может потребовать. Стукнуть кулаком и сказать: «Россия здесь, а не в пределах Садового кольца. И власть мы, а не вы». Она молчалива, как крестьянка, которой досталась на трудодни прошлогодняя гнилая солома.
Александр Калинин
