Министр образования и науки Ольга Васильева объявила о старте масштабной реформы, которая должна перевести управление учебными учреждениями с муниципального на региональный уровень, то есть в прямое ведение государства. По словам главы ведомства, основная цель этой инициативы — создание единого образовательного пространства. «Культура» побеседовала с экспертами, чтобы попробовать разглядеть возможности и подводные камни нового курса.
Изменения начнутся, как было объявлено, с пилотного проекта: в нем захотели принять участие шестнадцать субъектов РФ. При этом уже несколько лет под региональным управлением успешно работают средние образовательные заведения в Санкт-Петербурге, Самарской и Астраханской областях. Ольга Васильева необходимость реформы объяснила тем, что «муниципальное подчинение школ почти не дает министерству прямых рычагов влияния», оставляя учебные заведения «вне государственной опеки и заботы»: «Трудно себе представить, что 44 тыс. школ никоим образом Министерству образования и науки не подчиняются».
Напомним, что перевод учителей и учеников под «крыло» местного самоуправления был закреплен законом «Об образовании» еще в 1992 году. По этому поводу глава Минобрнауки отметила, что «муниципальная» школьная реформа «принималась в другой исторический период», а ныне требуется «возвращение школ в государство и выстраивание госуправления».
По мнению значительной части специалистов, заявленные Минобрнауки шаги принесут много пользы. Среди них — сокращение чиновничьего аппарата, надзирающего за школами, выравнивание положения «привилегированных» и обычных учебных заведений в регионах. А самое главное — возврат государству прерогативы формирования содержания учебных программ.
«Наша задача — научить детей быть понятными и понятыми»
Глава Министерства образования и науки Ольга ВАСИЛЬЕВА
— Смысл реформы — в возвращении, как было заявлено, «государства в школу». Данное предложение, прежде всего, ощутимо поможет сформировать единое образовательное пространство в нашей стране. У нас есть регионы — Самарская область, Санкт-Петербург и Москва, — чей пример уже наглядно показывает широту возможностей такой политики в улучшении качества школьной инфраструктуры. Есть еще целый ряд регионов, готовых подключиться к этому процессу.
Весной этого года проводилось общественно-профессиональное обсуждение моделей экзамена по русскому языку и образцов контрольно-измерительных материалов (КИМ) для проверки устной речи девятиклассников. Это устные ответы, которые записываются и направляются для дальнейшей проверки экспертам, а также устная беседа по определенной тематике. Осенью 2016 года апробация такой формы экзамена прошла в трех пилотных регионах страны (Московская область, Республика Татарстан, Чеченская Республика).
Осенью этого года мы планируем апробацию в более широком формате, и только по ее итогам можно будет принимать решения, которые пока будут касаться только государственной итоговой аттестации в 9-х классах. Мы должны учить детей доносить свои мысли, доходчиво и убедительно объяснять свою позицию, говорить красиво на родном языке, быть понятными и понятыми другими. Это и есть умение применять знания, а не только проходить тесты или решать типовые задачи.
«Реформу можно без особого труда провести за один учебный год»
Заместитель председателя комитета ГД по образованию и науке, член Центрального штаба ОНФ Любовь ДУХАНИНА
культура: В чем, по Вашему мнению, суть нового курса, анонсированного министром?
Духанина: В кардинальном улучшении управления школами для реализации конституционного права сограждан на качественное бесплатное образование. Сегодня, в условиях обширных законодательных свобод, важно достроить механизмы обеспечения единого образовательного пространства. Они будут более эффективными, когда развертываются не в тысячах административных единиц, а в более крупных узлах управления.
Муниципалитеты слишком разнятся по уровню материального благосостояния, что приводит к недофинансированию системы повышения квалификации учителей, которая фактически свернулась в большей части страны. Также из-за этого буксует снабжение школ бесплатными учебниками. На уровне субъектов РФ школьную ситуацию будут анализировать и принимать по ней решения в условиях большего объема ресурсов.
культура: Каким образом вроде бы чисто административный перевод школ на «уровень выше» повлияет на содержание образовательных программ?
Духанина: Ответственность за содержание сегодня фактически лежит на школе. Федеральные государственные образовательные стандарты носят пока лишь рамочный характер. Общероссийский народный фронт два года активно добивается, чтобы наполнение ФГОСов в разделе «требование к результату» было закреплено в четких формулировках на языке, понятном и учителям, и ученикам, и их родителям. Уверена, что в ближайшем будущем это произойдет. В таком случае проконтролировать и содержание учебных программ, и их выполнение технически будет проще на уровне субъектов, регионов, а не отдельных городов и весей.
культура: Но ведь местным муниципальным властям гораздо проще мониторить физическое состояние школ, их первостепенные нужды...
Духанина: В крупных городах при современной технике процесс строительства учебных заведений, их изношенность можно воочию наблюдать за многие километры. Что же касается отдаленных школ, то пусть руководители регионов почаще к ним приезжают, чтобы видеть реальную ситуацию. Возникшую после реформы ответственность им придется обеспечивать собственными действиями, решениями о приоритетах. Когда же они просто собирают, как сегодня, отчеты от муниципалитетов, то управление идет по бумажкам, порой сильно расходящимся с действительностью.
культура: Учителя уже не первый год обсуждают, почему за равный труд в разных регионах, а то и внутри одного субъекта они получают разную зарплату...
Духанина: Чтобы конечные выплаты не отличались в разы, как сегодня, надо не только увеличивать финансирование системы образования, но и выравнивать зарплаты по школам. Вопрос этот не решается прямым администрированием сверху, здесь есть масса нюансов, но задуманное «укрупнение» управления образованием по меньшей мере заставит руководителей регионов этим заниматься, не скидывая с себя эту ответственность.
культура: Потребуются ли изменения в законодательстве?
Духанина: Разумеется, и я думаю, они будут проведены уже на осенней думской сессии. Мы обсуждали их предварительно в нашем думском комитете, когда к нам приезжала Ольга Юрьевна Васильева. Но главное предметное обсуждение пойдет после того, как из министерства поступят поправки к закону «Об образовании». Возможно, понадобятся и поправки в нормативы, определяющие систему взаимоотношений ветвей власти в России.
Я считаю, что предложенную реформу можно без особого труда провести за один учебный год. В ней нет ничего из ряда вон выходящего, чего у нас в стране никогда не было. В тех субъектах, где в качестве эксперимента перевод всех школ на региональное управление уже произошел несколько лет назад, никаких неожиданных и отрицательных результатов не проявилось. Причем эти регионы пришли к такому порядку сами, не по указке из Москвы.
культура: А как затронет реформа особые учебные заведения для одаренных детей?
Духанина: В стране и сегодня школы управляются не только муниципальными, но и региональными властями, некоторые находятся под губернаторским контролем; успешно действует сеть президентских лицеев. Как правило, вторые и третьи располагают бо'льшими ресурсами и вниманием начальства, гораздо успешнее развиваются. Думаю, предложенный главой Минобрнауки механизм приведет к тому, что губернаторам придется не только пестовать два-три лицея, которые они демонстрируют ныне федеральным гостям как образцовые площадки, но и заниматься всеми другими учебными заведениями на своей территории, в том числе сельскими школами в глухих углах.
культура: Повлияют ли масштабные перемены на сдачу ЕГЭ?
Духанина: Думаю, что исключительно позитивно: увеличатся возможности обмена полезными практиками, наработками между школами и самими учителями.
«Единое образовательное пространство — это дело общее»
Ректор Московского педагогического государственного университета, доктор исторических наук, член-корреспондент РАО Алексей ЛУБКОВ
культура: Либеральные критики предложенной министром стратегии толкуют о ее финансовой «непродуманности», а также о том, что, отняв функции управления школами, мы чуть ли не разрушаем всю муниципальную власть...
Лубков: Они стремятся «замылить» идеологическую, самую главную, как мне представляется, часть — о едином содержании образования, подменив ее рассуждениями об управленческих и финансовых аспектах. Специализируясь как историк, в частности, на земской системе, я всегда был сторонником низового самоуправления, понимая его сугубую важность для нашей страны. Будь то дореволюционная система земства, или хоть и вторичный, но работавший в СССР властный контур «советов», или сегодняшняя полуаморфная пока муниципальная сеть. В идеале — это все институты «горизонтального» гражданского общества, не являющиеся частью властной вертикали. Правильное взаимодействие между ними — вопрос очень тонкий, касающийся устойчивости государства в развитии.
Но кардинальный вопрос на сегодня другой: насколько государство может влиять на содержание и направление образования в стране? От ответа на него, без преувеличения, зависит судьба России в ближайшем будущем. Опыт внедрения ФГОС показал, что образовательные организации, имея де-юре и де-факто право влиять на содержание учебных программ, явили на практике полную «разноголосицу» — не собирая, а растаскивая единое образовательное поле страны.
культура: Содержание изменяли сами педагоги, муниципальные чиновники?
Лубков: Все не так просто. Сформировалось системное влияние на этот процесс разных сил «со стороны». Имеются в виду некоторые экспертные институции, чаще всего — провайдеры ВШЭ или других «продвинутых» структур, конструирующих в сотрудничестве с международными фондами весьма специфические и далекие от национальных основ модели будущего страны. Через управляющие советы школ, куда входят муниципальные чиновники и различные общественные «попечители», буквально под копирку внедрялись соответствующие экспериментальные, скрыто-разрушительные программы и алгоритмы — как в отдельные учебные пособия, так и в целом в педагогическую методику. Алогичность, вычурность навязываемых школам подходов с одновременной примитивизацией учебного материала все больше ставили в тупик и учителей, и учеников с их родителями. Денежными грантами от структур типа соросовских долгое время подпитывали «правильный курс» отдельных преподавателей и целых учебных заведений. И, конечно, все это, мягко говоря, не способствовало образовательному собиранию страны. То, что государство никак не могло на это повлиять, некоторые силы вполне устраивало...
культура: Именно поэтому нынешний почин Минобрнауки был встречен со стороны этих сил обвинениями в «повороте назад»?
Лубков: Да, но опаснее этой явно политизированной ругани либералов их попытка увести от сути в дебри юридических и финансово-хозяйственных вопросов. А суть, на мой взгляд, проста: основное предметное содержание среднего образования вместе с формами его контроля должно формироваться не снизу и не сбоку — от разнообразных «общественных сил», а сверху — от государства, исходя из его стратегических целей сохранения суверенитета, национально-духовных основ и возможностей развития.
культура: Получается, что у школы будет отнята любая образовательная инициатива?
Лубков: Важно соблюсти баланс между госдирективами и госконтролем — с одной стороны, и инициативами в некоторых вопросах самих школ, не забывая, что это живой организм. Их здоровую самодеятельность, самоуправление никто не собирается душить, ставя их во фрунт, чем пугают общество наши оппоненты. В конце концов, единое образовательное пространство — это дело общее. И поддержка российского учительства здесь очень важна.
Кстати, называть предложение Васильевой реформой, по-моему, неправильно. Реформами в образовании мы уже наелись за предыдущие десятилетия. Ныне речь идет о простом возвращении к здравому смыслу.
«Нужно помочь министру разгрести авгиевы конюшни»
Профессор Российского государственного педагогического университета им. Герцена, замдиректора Президентского физико-математического лицея №239 Сергей РУКШИН
культура: Что, на Ваш взгляд, главное в объявленной реформе?
Рукшин: Главное пока находится за скобками. Ни содержание учебных программ, ни методы преподавания сегодня не говорят о том, кого мы хотим получить в лице школьных выпускников. Вроде бы для инженера-механика безразлично, например, будет ли он созидателем-изобретателем в независимой России или технической обслугой на экспортной трубе — гайки и шестеренки крутятся одинаково: законы физики, математические формулы едины. Но как специалисты и даже просто люди они же сильно разнятся! Государство пока не проявило себя в данном вопросе как последовательный, заинтересованный заказчик. А пора бы уже!
Что касается перевода среднего образования на более крупный уровень госуправления, то я, как говорится, «за» — обеими руками. Ведь чем больше промежуточных этапов от министерства до школы, тем слабее и с большими помехами доходит начальный сигнал. Проходя по всей цепочке, начальная директива Минобрнауки может исказиться до неузнаваемости. И не только из-за естественного (по аналогии с техникой) — «белого шума». Искажения могут вноситься намеренно.
культура: Муниципалитеты теперь просто перестанут обращать внимание на бывшие «свои» школы?
Рукшин: Ничего подобного! Управление хозяйственными делами школы — ремонты, благоустройство территории и так далее — должно, на мой взгляд, остаться в том числе за муниципальными властями, с участием руководства регионов. В конечном счете за это отвечает директор школы, и ему все равно даст деньги на капремонт город, район или область. Другое дело, что, если директор с этим не справляется, местные власти его снять сегодня не смогут.
культура: Министр предложила «золотой ключик» к единому образовательному пространству?
Рукшин: Это, скорее, тяжелый гаечный ключ, которым удобно открутить не поддававшуюся раньше приржавевшую гайку. Но им же можно ненароком ударить соседа по голове или прищемить себе палец. Если на каком-то этапе исполнительской вертикали он попадет в руки вредителя, то быть беде. Вернусь к первоначальному своему посылу — главное, четко определиться с идеологической задачей реформы — это «что». А передача управления от муниципалитетов к регионам — это всего лишь «как».
Полагаю, что нужно помочь министру разгрести авгиевы конюшни, появившиеся в системе нашего образования за два десятилетия, и поддержать принятие долгожданных идеологических стратагем. Ей самой, мне кажется, стоило бы шире обращаться через голову чиновников за поддержкой своих предложений к «земле» — рядовому педагогическому составу и родителям школьников.
«Мы сократили большое количество управленцев, толку от которых не было»
Вице-губернатор Самарской области Дмитрий ОВЧИННИКОВ
культура: В вашей области возврат школ в государственную гавань начался еще шесть лет назад. Почему?
Овчинников: Дело в повышении доступности качественного образования. Если быть точным, то этот процесс мы запустили в 2001 году. В Самарской области было 37 муниципальных органов управления образованием. Мы вместо них создали 13 межмуниципальных образовательных округов под руководством территориальных управлений министерства образования и науки Самарской области.
культура: Чем не устраивали муниципалитеты?
Овчинников: Не очень эффективным уровнем руководства. С созданием округов мы решили несколько существенных проблем, тормозивших развитие в этой отрасли. В первую очередь, мы наконец начали в полном объеме доводить до школ финансовые ресурсы. Когда они шли через муниципалитеты, деньги могли расходоваться не по назначению. Во-вторых, было наконец создано единое общеобразовательное пространство. Муниципалитеты, по сути, никогда не занимались содержанием учебных программ, поэтому общего подхода к нему не было. Каждая школа могла учиться по учебникам, каким им вздумается, включая соросовские. В-третьих, создание округов позволило нам ликвидировать районо и гороно. Мы сократили большое количество управленцев, толку от которых не было. Если раньше в муниципалитетах работало более 250 специалистов, то сейчас в территориальных управлениях регионального минобразования — менее 150. С тех пор директоров школ мог назначать только областной министр образования.
Следующим этапом в 2011 году мы перевели все общеобразовательные учреждения в 35 муниципалитетах (из 37) в разряд государственных.
культура: Теперь, спустя шесть лет, можно делать выводы?
Овчинников: Результат, как говорится, налицо. Сокращение сотрудников управления позволило нам значительно уменьшить расходы на образование. По смете раньше на эту отрасль мы тратили 8,3 процента от общего бюджета, сейчас, с введением округов, не более 3,1 процента. Но дело не только в экономической выгоде. По результатам ЕГЭ отмечено, что уровень успеваемости у детей в госучреждениях выше. Повысилась она также у детей в сельских школах, где традиционно была невысокой.
культура: С чем это связано?
Овчинников: С повышением уровня преподавания. Теперь лучшие учителя области стремятся работать в государственных школах. Там зарплата выше. И она в таких школах единая, в отличие от муниципальных, где заработки разнятся довольно серьезно по непонятным причинам. В Самарской области выполняется указ президента о недопустимости зарплаты учителей ниже средней по экономике региона. Это усиливает конкуренцию среди преподавателей. Сами за себя говорят и достижения области в конкурсе профессионального мастерства «Учитель года России». За последние шесть лет в нем три наших педагога стали победителями, а один — выиграл Гран-при. Также нам удалось ликвидировать огромный разрыв между худшими и лучшими школами.
