Валютный контроль и западные санкции — близнецы-братья
Западные страны заблокировали активы и корсчета Минфина, Банка России и ряда крупнейших банков, а также заморозили или ограничили депозиты российских резидентов в банках Британии и Евросоюза суммами свыше 50 тыс. фунтов и 100 тыс. евро. В ответ Россия восстанавливает значимые нормы валютного контроля, по которым наша страна и другие незападные страны накопили огромный опыт еще в 1980-1990-е годы на фоне череды финансовых кризисов, и которые постепенно отменялись в 2000-е и 2010-е.
Валютный контроль распространён во многих странах, в меньшей степени по торговым операциям и в значительной степени по капитальным операциям. Западные страны фактически декларируют отказ от валютного контроля, однако на практике лишь замещают старые нормы новыми. Антиофшорная кампания с международным обменом налоговой информацией, противодействие легализации преступных доходов, сложное регулирование выпуска акций и облигаций нерезидентами на американских и европейских биржах, прежние многолетние и разнообразные санкционные против разных стран действия являются не чем иным, как более изощренными мерами ограничения капитальных операций. Просто эти западные меры упаковываются в иную идеологическую риторику, но, по сути, выросли из «старого доброго» валютного контроля.
Указами Президента России возвращена обязательная продажа государству 80% валютной выручки экспортеров, запрещены предоставление резидентами нерезидентам займов в иностранной валюте и зачисление резидентами иностранной валюты на свои зарубежные счета, запрещены переводы нерезидентов со счетов в Российской Федерации на зарубежные счета, ограничены предельные суммы переводов иностранной валюты физическими лицами за рубеж и вывоз наличной иностранной валюты. Банк России также запретил нерезидентам из 43 стран переводы из России за рубеж, в число которых вошли страны с санкциями против российской банковской системы.
Валютный контроль в последние годы казался рудиментом прошлого, была отменена обязательная продажа валютной выручки, паспорт сделки заменили на упрощенную регистрацию внешнеторгового контракта, удлинили нештрафуемые задержки в предоставлении документов по капитальным операциям. Сотрудники валютного контроля банков были маргинализированы фактически до операционистов, проверки валютного контроля налоговыми органами проводились очень адресно.
При быстром возврате норм валютного контроля хотелось бы избежать в ближайшем будущем ситуации, подобной логистическим трудностям банков с инкассацией и кассовыми операциями первых дней марта из-за резкого спроса населения на наличные. Цифровизация и расширение безналичных расчетов значительно сократили наличные расчёты, кассовые кабины допофисов банков, количество броневиков и штаты инкассаторов. Результатом стали задержки в доставке и выдаче наличных, очереди и нервотрепка даже при получении рублей в крупнейших городах.
Оперативное восстановление важнейших элементов валютного контроля объективно необходимо, и соответствующие решения Президента, Правительства, Банка России приняты своевременно. Теперь вопрос в скорейшей практической реализации этих решений силами десятков тысяч сотрудников банков и предприятий на местах. Без быстрых организационных изменений эти сотрудники просто физически не справятся с валом документов в силу минимизации валютного контроля в предыдущие годы.
Следует напомнить судьбу обмена 100- и 50-рублёвых купюр в начале 1991 года, получившего название "Павловская реформа". Та реформа предполагала отсечение больших теневых капиталов, накопленных торговой мафией и цеховиками, давивших на товарную массу и усиливавших дефицит. Реформа мыслилась по сценарию очень удачных денежных реформ 1947 и 1961 годов. Однако непроработанность деталей администрирования реформы и начавшийся буквально через пару дней саботаж исполнения реформы на местах не позволил достичь сколько-нибудь значимых результатов.
Главное в восстановлении валютного контроля
Быстро восстановить валютный контроль в полном объёме по всем крупным и средним экспортерам не удастся в силу дефицита кадров и потери опыта, поэтому в первую очередь следует определить перечень крупнейших экспортеров с первоочередной постановкой их на валютный контроль. Такой перечень необходимо формировать по принципу существенности объемов валютной выручки, а не по принципу государственной или частной собственности, отрасли или территориального расположения.
Значимыми формами ухода от ответственности за соблюдение норм валютного контроля было дробление контрактов, использование подставных фирм и номинальных директоров. Даже крупные предприятия обрастали множеством пресловутых торговых домов, дилеров, посредников, якобы независимых от этих крупных предприятий. Минимально сохранявшиеся в 2010-е годы нормы валютного контроля оперировали лимитами на отдельные контракты (3 или 6 млн руб.).
Нормы валютного контроля не содержат лимиты в расчете на предприятие или группу связанных лиц с привязкой к месяцу или году. Такие лимиты имеются в нормативных документах по противодействию легализации преступных доходов, в налоговом и антиофшорном законодательстве. Налоговые органы имеют перечни крупнейших налогоплательщиков, реестры добросовестных налогоплательщиков, действуют отраслевые налоговые инспекции. Эти перечни следует использовать при определении состава крупнейших предприятий для первоочередного восстановления норм валютного контроля.
Указы Президента и разъяснения Банка России являются лишь вершиной правоприменения. Соревнование между авторами обходных путей и контролирующими органами потребует быстрой реакции и координации государственных органов. Полномочия в области валютного контроля разделены между Правительством, Банком России, Федеральной налоговой службой и Федеральным казначейством. Необходима правительственная комиссия по валютному контролю и координирующее подразделение в аппарате правительства, иначе может повториться межведомственный «футбол» при выработке действенных мер борьбой с инфляцией в 2021 году.
Одной из причин трудностей с валютным контролем в 1990-е годы был крен в формализм и огромный документооборот. Формализмом во многом страдали даже проверяющие сотрудники Банка России, которые гонялись за огромным количеством мелких нарушений. Проблему формализма следует решать оперативным разъяснением правоприменения и лучших практик организации валютного контроля, оперативными судебными решениями. Правительственная комиссия и подразделение аппарата должны взять на себя функции быстрого анализа и разъяснений.
Множественность контролирующих органов, вовлеченных в валютный контроль, может несоразмерно увеличить бюрократическое бремя на добросовестные предприятия. Работники на местах налоговых органов, Банка России и другие проверяющие начнут дублировать действия друг друга. Банк России накопил опыт кураторства коммерческих банков, и эти кураторы выступают условным «одним окном» при взаимодействии. Институт кураторов крупных предприятий следует ввести на уровне аппарата Правительства, чтобы эти кураторы координировали контролирующие действия.
Необходимо быстро увеличить количество специалистов по валютному контролю в банках и на предприятиях в разы, хотя бы до уровня 1999 года, с полноценными отделами валютного контроля в каждом крупном и среднем филиале банка. Значительная часть наиболее квалифицированных специалистов по валютному контролю остается в подсанкционном банке ВТБ. Санкционная игра в прятки с периодическим обновлением списка подсанкционных банков, предприятий и товарных номенклатур продолжится и потребует частых изменений внешнеторговых контрактов, счетов и условий платежей, огромной дополнительной работы с документами.
Сотрудники валютного контроля должны работать в интересах государства и общества, быть к этому мотивированными. 1990-е годы тотального валютного контроля породили много схем обхода норм этого контроля. Эти схемы рождались в основном самими опытными сотрудниками валютного контроля, как с их продолжением работы в банках, так и с переходом на работу на предприятия. Сотрудники должны чётко мотивироваться высокой зарплатой и перспективами продолжения работы, а также крупными личными штрафами за нарушения и чёрными списками с невозможностью трудоустройства.
Основной вал проверок соблюдения норм валютного контроля ляжет на сотрудников налоговых органов, которым придется очень быстро наращивать знания по контролю широчайшего спектра внешнеторговых контрактов, поскольку в последние годы такой контроль был сокращен до отдельных операций по движению капиталов. Сотрудникам налоговых органов будут противостоять более опытные и высокооплачиваемые сотрудники предприятий. Спрос со стороны частных предприятий на квалифицированных валютных контролеров резко вырастет и усилит разрыв с налоговыми органами.
Российские «дочки» аудиторских компаний "Большой четверки" и консалтинговых компаний "Большой тройки" после санкций 2014 года стали российскими юридическими лицами с российскими владельцами и зарубежными франшизами. Специалисты этих компаний обладают богатым опытом на стыке российского и европейского или американского законодательства, могут быть полезны как в части трактовок деталей западных санкций, так и оспаривания в западных судах отдельных положений этих санкций или получения исключений. Свою важную роль в правильной ориентации и мотивации этих специалистов должны сыграть саморегулируемая организация аудиторов "Содружество", профильные консультативные советы при Минфине и Банке России.
Оставленные в объективной спешке лазейки и необходимость их закрытия
Наиболее очевидные элементы валютного контроля были оперативно восстановлены, но ещё остаются отдельные вопросы по способам обхода этих контрольных элементов.
Введение запрета на перевод денег за рубеж нерезидентам из 43 стран (включая изрядное количество офшоров) не содержит норм запрета на платежи этих нерезидентов российским резидентам. Нет ясности в вопросе снятия наличных со счетов этих нерезидентов или перевода на счета российских граждан. Российские юридические и физические лица могут стать посредниками по выводу денег этих нерезидентов. Остается открытым вопрос о международных расчетах российских «дочек» таких нерезидентов, которые формально являются российскими резидентами.
Далеко не все предприятия из этих 43 стран проводили спекулятивные операции или являются офшорами — некоторые из них вполне полезны для российской экономики, особенно с высокой локализацией производства потребительских товаров и большой занятостью россиян. Многие из этих предприятий работают в России ещё с конца 1980-х или начала 1990-х и приобрели хорошую репутацию, как среди органов государственной власти, так и рядовых россиян. Потребуются индивидуальные решения по таким предприятиям, и в качестве аналога следует использовать быстро созданную правительственную комиссию по разрешению перерегистрации объектов недвижимости в собственности нерезидентов.
Месячные лимиты на платежи за рубеж в 5 тыс. долл. и на вывоз наличной валюты в 10 тыс. долларов следовало бы дифференцировать, исходя из жизненных обстоятельств, на квартальные и даже годовые лимиты. Эти лимиты следовало дополнить нормами контроля происхождения соответствующих средств и уплаты причитающихся налогов. Иначе следует ожидать использования массы подставных физических лиц и дробления сумм переводов, по аналогии с так называемыми дропами (подставными маргинальными физическими лицами) при обналичке через банковские карты.
Как быть с фактически открытыми границами России с сопредельными постсоветскими республиками, через которые пойдет физический вывоз валюты? Как следует уточнить полномочия таможенных органов и, главное, органов паспортного контроля при досмотрах на предмет наличия крупных сумм иностранной валюты? Особенно с учетом обстоятельств вынужденного использования этих республик в качестве транзитёров экспорта и критически важного импорта на фоне европейских ограничений.
Валютный контроль идет бок о бок с налоговым контролем, не только в части единых проверок налоговыми органами, но и налогов на импорт (НДС, пошлины). Именно необходимость уплаты налогов выталкивала схемы вывода денег за рубеж в капитальные операции, затрудняла политические решения по пересмотру соглашений об избежании двойного налогообложения. Состоявшаяся блокировка платежей по капитальным операциям может вновь возродить интерес к псевдоимпорту товаров и услуг, пусть даже с некоторой налоговой нагрузкой.
Не определены элементы валютного контроля по импортным операциям, включая размеры контрактов для целей валютного контроля, географию возможных зарубежных контрагентов, критическую значимость импорта или отсутствие таковой. Пока импорт ограничен резко скакнувшим валютным курсом и неясностью отката этого курса, но для обуздания инфляции валютный курс необходимо будет стабилизировать. Псевдоимпорт через фиктивные юридические лица был одним из популярных каналов вывода денег за рубеж в прошлые годы.
В прошлые десятилетия популярными способами вывода денег за рубеж были и платежи за фиктивные консалтинг, лизинг, интеллектуальную собственность, роялти, товарные знаки, страхование. В платежном балансе за III квартал 2021 года на статью «прочие услуги» пришлось 12 млрд долл., а за весь доковидный 2019 год — 47 млрд долл. Эти операции, в отличие от товарного импорта, не проходят через таможенные органы и транспортные компании, и контролировать их сложнее. В решениях по восстановлению валютного контроля об ограничении этих псевдоимпортных операций ничего пока не сказано.
Отдельным большим вопросом остается проблематика использования криптовалют как инструментов вывода денег за рубеж. Строгая позиция Банка России по запрещению криптовалют, объявленная в начале февраля, теперь становится очень актуальной. Утопично пытаться найти пользу в использовании криптовалют для обхода западных санкций – скорее из-за крипты будут проблемы с выполнениями российских контрмер.
Сергей Ануреев, доктор экономических наук, профессор департамента Общественных финансов Финансового университета
